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黄河下游河道管理体系探析

 

来源: 本站原创   录入人员: 郝相莲 时间: 2012-09-26 [ ] [ 打印 ] [ 关闭 ] [ 收藏 ]

 

内容摘要:黄河下游河道具有行洪、蓄洪、滞洪作用,又具有滞沙、沉沙功能,同时也是滩区内人民群众赖以生存的家园。本文分析了下游河道管理存在的问题,基于黄河下游独特的河道形态,提出了建立既要维护河道自身权益,又要考虑黄河下游河道内人民群众合理利益诉求的河道管理体系,主要有以下几个方面:一是着眼于防洪保安全这个大局,建立起河道水事违法案件预防、查处、监督管理体系,坚决制止与河争地、侵占河道利益等违法现象;二是建立河道管理工程保障体系,妥善处理好河道内生产堤问题,把黄河滩区建设成蓄滞洪区,进一步加大滩区安全建设和水利配套设施建设;三是推进黄河河道扶持发展体系,实行采取运用补偿、长期补助与后期扶持相结合的办法,使河道群众生活达到当地堤外农民生活水平,以适应经济社会发展对黄河下游河道管理的需求。

关键词:河道  滩区  权益  发展

 

黄河流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东等9省(自治区),在山东垦利县注入渤海,干流河道全长5464km。较之其它河流,黄河下游河道形态有其独特性,进一步明晰黄河下游河道管理政策,维护良好河道管理秩序,对于维护黄河防洪安全,促进下游两岸经济社会和谐发展有着重要意义。

1 黄河下游河道概况

黄河下游河道为“地上悬河”,河床一般高出背河地面46m,有的地方达10m以上。河南省新乡市的地面低于黄河河床20m,开封市的地面低于黄河河床13m。黄河下游河道上宽下窄,最宽处达24km,最窄处仅275m,排洪能力上大下小,上首为22000m3/s,山东河段仅为11000 m3/s。河势游荡多变,主流摆动频繁。河道内至今居住着180多万人口,耕地375万亩。

2 黄河下游河道承担着双重功能

黄河下游河道内不仅有主河槽,还有滩区、控导工程以及群众自发修筑的生产堤,同时居住着180万人口。黄河下游河道较之其它河道,承担着双重功能,一是行洪输沙。通过堤防的约束作用,束水攻沙,通过河道将洪水和泥沙送入大海。二是分洪、滞洪、削峰和滞沙、沉沙功能。下游宽河道还是洪水的自然滞洪区,不仅具备了蓄滞洪区分洪、滞洪、消峰的作用,而且还承担着其他滞洪区没有的滞沙、沉沙功能。

3 下游河道管理存在主要问题

根据我国《河道管理条例》规定,两岸堤防(包括堤防、护堤地)之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区都属于河道管理范围。黄河下游河道具有异于其它河流的特殊性,存在问题主要表现为:

3.1 河道滩区防洪保安全任务艰巨

小浪底水库建成后,虽大大提高了下游的防洪标准,但百年一遇洪水花园口站仍有15700 m3/s20年一遇洪水花园口站洪峰流量达12370 m3/s,对下游滩区群众的生命财产安全仍构成严重威胁。特别是近年来主河槽淤积萎缩严重,“二级悬河”现象加剧,导致滩区中小洪水防洪形势恶化,漫滩几率增加。如2003 94日,高村最大流量只有2780/s,山东东明、梁山黄河滩区严重受淹,共有11.5万人受灾,经济损失达10亿元。滩区安全建设方面,由于国家投资较少,群众负担能力有限,目前仍没有达到国家规划的人均房台面积602,花园口20年一遇的设防标准,滩区安全建设不能满足防洪需要。

3.2 河道监管难度大,难以确保“河道不侵占”

由于黄河下游河道宽,滩区内有乡镇、村庄、小型企业等,人口多,情况复杂,致使我国《河道管理条例》“禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路;种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木(堤防防护林除外)”等禁止性规定难以实现。某些《河道管理条例》的规定只能适用于治导线内的主河道,增加了河道监管难度。

3.3 河道滩区受淹享受不到蓄滞洪区补偿政策

长期以来,黄河河道内群众为防洪安全作出了巨大贡献。而国家仅仅将滩区定性为一般意义上的行洪河道,世世代代生活在滩区的群众,在滩区受淹后没有任何经济补偿和补助,缺乏具体相应的扶持政策,导致群众为了自身生命财产安全只能以修生产堤的方式自保,加剧了河槽萎缩和“二级悬河”的发育。

3.4 河道内滩区面临发展难的问题

黄河滩区作为河道的一部分,根据我国《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等规定,对河道管理范围内建设开发行为实行严格的限制,同时增设了水行政许可审批手续。频繁的洪水和泥沙淤积,导致滩区经济发展严重滞后,工业不强、商业不旺、农业不稳,交通、能源、教育、卫生等基础设施严重滞后

目前,黄河河道内农村属于典型的农业经济,居民生活较为贫困。滩区经济主要是农业,且种植结构单一,经济效益低,加上受黄河水患旱灾、基础设施等因素影响,群众普遍较为贫困,与周边地区的差距也越来越大,已经成为河南、山东两省的重点贫困地区。

4 完善下游河道管理政策保障体系,构建河道管理新体系

目前,黄河下游宽河道现状将长期存在。一方面,应大力加快治黄骨干工程建设,进一步完善黄河水沙调控体系,增强调蓄洪水能力,减少下游滩区淹没几率。另一方面,基于黄河下游独特的河道形态,既要维护河道自身权益,又要充分考虑黄河下游河道内人民群众利益,构建起维护黄河健康生命、人水和谐的黄河下游河道管理新秩序,把治水治沙治滩与惠民富民安民有机结合,着力解决涉及群众切身利益的水问题,促进治黄与流域经济社会协调发展。

4.1 完善下游河道预防查处监督管理体系

黄河下游河道管理要着眼于防洪保安全这个大局,建立起河道水事违法案件预防查处监督管理体系。

4.1.1预防体系。认真执行河道巡查制度,加密加强河道巡查;同时探索实行水事违法案件有奖举报、沿黄村队聘请兼职水政监察员等制度,提高沿黄群众参与查处水事违法案件的积极性,构建起更加完备的水事违法案件预防体系。

4.1.2查处体系。坚决制止和查处与河争地、侵占河道、阻碍行洪等乱开发、乱建设行为;对河道治导线内的违章设施,坚定不移予以清除,保持河道行洪畅通,谨慎处理好水安全、水生态、水环境之间的关系。进一步加强应急管理建设,完善水事违法行为应急处置机制,发生突发水事违法事件快速反应、科学应对、妥善处置。

41.3监管体系。应加强河道监管的监督检查,做到依法管理、依规管理、依纪管理,严格执法,对违规现象及时严格查处;同时严禁以权谋私,一经发现严肃查处。

4.2、建立下游河道管理工程保障体系

4.2.1 妥善处理河道内生产堤问题

客观地说,历史上形成的“宽河固堤”方略,是与当时落后的生产方式、落后的科技水平相适应的;是当时黄河洪水泥沙无法控制、修堤抢险技术比较落后,无法控制河道泥沙淤积与稳定河槽以及滩区人口少的情况下不得已的一种选择。2006626日,中国工程院院士、全国政协原副主席钱正英在黄河下游治理座谈会上指出,下游宽河道是和当时生产力水平相适应的一种低级的人工防洪体系。其实质是,为游荡性河道提供广大的空间,以大面积的土地作为滞洪滞沙区,牺牲这些地区求得黄河下游流路的相对稳定。本着尊重历史、以人为本的原则,应客观对待河道内生产堤,可统一布设生产堤,减少滩区受淹几率。对于治导线以内的生产堤,由于阻碍行洪,应坚决予以清除。对于治导线之外的生产堤,统一设防标准,做到中常洪水保生产、大洪水保安全,既减少滩区的受淹几率,又对各自为政修建的生产堤进行规范,并严禁私自加固、提高生产堤设防标准的行为。

4.2.2把黄河滩区建设成蓄滞洪区

黄河下游滩区居住着180余万人口,这是历史形成的。在统一布设生产堤、统一设防标准的情况下,可把滩区生产堤作为第一道防线。对于生产堤至黄河大堤的区域,统一规划建设,使其成为黄河的蓄滞洪区,正式命名编号;并启动调整国家蓄滞洪区名录工作,将黄河滩区正式列入国家蓄滞洪区名录,为解决滩区受灾后补偿工作扫清法律障碍。

4.2.3 加大黄河滩区安全建设力度

为解决滩区群众的生存发展问题,应加快滩区安全建设步伐,按照人均避水房台60平方、花园口20年一遇洪水的设防标准,修建避水村台和撤退道路,并编制洪水风险图,建设滩区预警系统,确保一旦发生洪水漫滩险情,滩区群众能够撤得出,保障滩区群众生命安全,最大限度地减少滩区群众经济损失。同时,也应加大河道滩区水利等基础设施建设,使下游河道共享改革开放和中央关于加快水利改革发展的成果,把治水治沙治滩与惠民富民安民有机结合起来,逐步提高河道内群众生活水平。

4.3 推进黄河河道发展优惠政策体系

黄河滩区灾害呈现水灾、土地沙化双重性,较之一般蓄滞洪区,灾害程度较重。建议参照国务院《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等规定,对黄河滩区实行运用补偿、长期补助与后期扶持相结合的发展优惠政策,使滩区群众生活达到当地堤外农民生活水平。

4.31对滩区受灾实行经济补偿政策

据不完全统计,19502004年,滩区有44次出现漫滩,平均每1.27年就发生一次漫滩。漫滩造成累计受灾村庄1.23万个次,受灾人口664.71万人次,转移滩区群众98.73万人次,淹没耕地78.73km2,倒塌房屋73.16万间,粮食减产15.37亿公斤。而目前国务院《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》附录规定的蓄滞洪区中,淮河蒙洼蓄滞洪区自1953年设立后,曾14次启用,是全国蓄滞洪区中启用几率较大的蓄滞洪区之一。比较国家其他蓄滞洪区,黄河滩区受淹几率大,更应有资格参照《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》,享受运用补偿政策,以保障滩区群众的生产生活。

4.3.2 长期补助政策

对水库建设移民和半移民,国家给予补助政策,滩区群众也应该享受此补助政策。完全滩区群众是指居住和耕地完全位于黄河滩区的群众。半滩区群众是指居住在黄河大堤之外,但耕地位于黄河滩区的群众。对完全滩区群众,借鉴《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的补助标准进行补助,只至其搬出黄河滩区为止。半滩区群众的补助期限,直至其在黄河滩区没有土地为止。

4.3.3 后期扶持政策

国家或者当地政府加大对黄河滩区经济发展的扶持力度,调整区内经济结构和产业结构,积极发展农牧业、林业、水产业等,因地制宜发展第二、三产业,鼓励当地群众外出务工。加强滩区土地管理,土地利用、开发和各项建设必须符合防洪的要求,保证蓄滞洪容积,实现土地的合理利用,减少洪灾损失。滩区所在地人民政府要制订人口规划,加强滩区内人口管理,实行严格的人口政策,严禁堤外人口迁入,鼓励滩区内常住人口外迁,控制滩区内人口增长。加大财政支持力度,加快教育、卫生、公共服务、社会救助、社会保障等社会事业发展,努力提高滩区群众社会保障水平。张旭  刘坤  徐玉堂  刘丕建

 

参考文献:

1〕李国英.维持黄河健康生命.黄河水利出版社,20059月;

2〕廖义伟.黄河下游滩区受淹后国家补偿问题研究.人民黄河,200411);

3〕郝金之. 黄河鲁段滩区享受蓄滞洪区补偿浅析. 人民黄河,20074);

4)张金良,王 英. 浅论黄河下游滩区的政策补偿问题.山东黄河网,200546日;

5〕张宪柱,苏立志,郑军.“2003”山东菏泽黄河防汛抢险的思考.水信息网,2004130日。

 

责任编辑:陈宁

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