长河见证 一部地方性规章的法治年轮

本站11月3日讯   大河奔流，不舍昼夜。

2026年4月1日，黄河保护法实施满三周年。三年来，黄河淄博段生态持续向好，不久前入选山东省第三批美丽河湖典型案例。这份安澜与绿意，源自一条法治之路的漫长跋涉，也是淄博黄河河务局原水政科科长王树海水政生涯最深刻的见证。

初见王树海，他面前的桌上整齐摆放着三份不同年份的文件：1992年12月15日淄博市人民政府令第10号发布的《淄博市黄河工程管理办法》、1998年颁布实施的《淄博市黄河河道管理办法》，还有2011年7月1日起施行的修订版《淄博市黄河河道管理办法》。

三份文件，两个名称，跨越近二十载。纸页泛黄，边角微微卷起，仿佛被时光反复摩挲过的河岸。王树海轻轻抚过纸面：“不少人以为这是三部独立规章，其实不然。从头到尾，它就是一部规章，历经三次修订。每一次打磨，都不轻松。”

破土：治黄一线呼唤本地规章

20世纪90年代，黄河淄博段堤防、险工、控导工程管护任务繁重。国家层面已有河道管理条例，山东省出台了《山东省黄河工程管理办法》，但落到淄博河段，工程管护范围界定、堤防保护、禁止行为、权责划分、违法处置等具体事项，缺少贴合本地实际的细化规则。

“那时候，滩区生产、工程管护范围内取土、乱搭乱建现象时有发生。”王树海回忆，堤防放牧、垦植，护堤地被强行占用种植，堤顶行驶履带车辆，路面碾得破损不堪。工程管理人员上前劝阻，常常被问：“国家规定我知道，但淄博本地是怎么界定的？你凭什么管？”没有本地规章作为刚性依据，执法处置常常陷入被动。

黄河滩区群众世代居住于此，群众生产生活与工程保护治理长期交织纠葛。放牧、打场晒粮、堆放柴草粪肥、在堤防保护范围内取土建房……上位法虽原则禁止此类行为，但缺乏落地细则，大量矛盾难以处置，管护压力逐年累积。

1992年7月25日，国务院正式批准淄博市为“较大的市”。依据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，淄博市自此获得制定地方政府规章的权限。

“淄博获评较大的市，为黄河地方立法提供了关键制度前提。”王树海回忆，拥有地方政府规章制定权后，市里第一时间将黄河管理纳入立法考量。淄博黄河河务局受市政府委托，牵头承担《淄博市黄河工程管理办法》起草工作。

“接到任务，心里既振奋又没底。我们常年干业务，从来没有起草政府规章的经验，这在淄博治黄史上还是头一回。”

时间紧、任务重，这支扎根一线的业务队伍从零起步，艰难蹚开淄博黄河地方立法之路。

扎根：一字一句从黄河滩上长出来

“立法不能坐在办公室闭门写条文，黄河的规章，必须扎根黄河滩、堤防边。”王树海说。起草专班以《中华人民共和国河道管理条例》《山东省黄河工程管理办法》为上位依据，踏遍淄博黄河堤防、险工、控导工程，走访滩区村镇、沿线群众，逐条梳理一线管护痛点。

白天，专班人员沿堤徒步踏勘，标注工程边界，记录历史遗留问题，收集群众生产诉求；夜晚围坐研讨条文，反复斟酌字句。起草过程中，既要守住黄河防洪安全底线，划清工程保护红线，又要兼顾滩区群众生产生活，在防洪工程管护与民生需求之间寻找平衡点。每一条款，既要符合法律法规，贴合淄博黄河保护治理实际，还要接受市法制部门的指导把关。

“很多条文反复修改，几易其稿。那段时间加班是常态，修改后的草稿纸摞了厚厚一摞。还要广泛征求沿线乡镇、各相关部门意见，遇到权责分歧，就坐下来协商沟通，一点点凝聚共识。”王树海笑着回忆，当时大家心里只有一个目标：出台的办法，必须能用、管用，真正破解黄河工程管护难题。

草案几经打磨完善后报送市政府审议。1992年12月15日，《淄博市黄河工程管理办法》以淄博市人民政府令第10号正式发布实施，淄博黄河第一部地方政府规章就此诞生。

“拿到政府令的那一刻，我们所有人都十分激动。淄博黄河工程管理，终于有了属于本地的制度标尺。”

生长：一部规章的二十年接力

规章的生命力，在于与时俱进。1997年12月，山东省人大常委会审议通过《山东省黄河河道管理条例》，上位法规作出重大调整，淄博本地规章必须同步跟进。

1998年，淄博黄河河务局再次受市政府委托，起草《淄博市黄河河道管理办法》。当年12月7日，经市政府第9次常务会议审议通过。规章名称由《淄博市黄河工程管理办法》调整为《淄博市黄河河道管理办法》，管理范围从单一“工程管理”拓展为全域“河道管理”。

“这不是另起炉灶，更不是第二部规章。”王树海特意纠正，“这是同一部规章的第一次重大修订。名称改变，是因为上位法更新、管理范围拓展；但法治脉络一脉相承。就像黄河奔涌，河道形态有变，但大河东流的方向从未改变。”

2008年，第二次修订工作启动。这次修订面临更为复杂的现实挑战：上位法律法规集中更新，跨河桥梁、浮桥、管线等非防洪工程日益增多，滩区群众生产生活与河道行洪安全之间的矛盾更加凸显。修订草案专门细化非防洪工程建设项目审批、施工监管、竣工验收全链条规定。修订协调涉及河务、水利、土管、交通、住建等多个部门，部分条款牵扯多方利益，反复平衡、数度修改。

历经三年多攻坚，2011年4月8日，淄博市政府第48次常务会议审议通过修订后的《淄博市黄河河道管理办法》，自2011年7月1日起施行。

“制定是从无到有，修订则要求既要改得合法准确，又要务实可行，还要争取各方理解认同。”王树海感慨，“两个名称，一套内核。本质上是一脉相承的制度体系，跨越二十载，一以贯之守护淄博黄河安澜。”

安澜：依法治河管河的起点

回望三十余年治黄法治之路，王树海感慨良多：“1992年的这部规章，最大价值不在于一纸文件，而是正式开启淄博黄河依法治河、依法管河的新阶段。”

在此之前，淄博黄河工程管护多依靠行政手段开展；规章出台后，水行政执法拥有明确本地制度依据，工程管护范围、禁止行为、法律责任全部清晰界定，查处涉河违法行为有章可循，滩区、堤防、河道保护有了刚性约束，有效遏制各类破坏黄河工程的行为，筑牢防洪安全屏障。

“它搭建起淄博黄河地方制度建设的基本框架，为后续黄河法治建设积累了宝贵实践经验。从这部办法开始，我们摸索出如何结合淄博黄河实际开展地方制度起草，如何统筹防洪安全、地方发展与群众利益。后续历次修订，都是在这个根基之上迭代完善。”

如今，淄博黄河河务局构建起“六位一体”生态屏障，沿黄生态廊道、郊野公园连成一片。站在大堤远眺，生态林带蔚然成林；秋风吹过，树影婆娑，如同河水在陆地镌刻的波纹。三十多年前播下的这颗法治种子，如今已是林木繁茂。

“法与时转则治。当年我们筚路蓝缕起草这部规章，初心就是让黄河治理有法可依。如今黄河保护法治体系日趋完善，一代代治黄人接续以法治守护大河安澜，这正是当年我们期盼的图景。”王树海目光望向窗外，仿佛看见绵延黄河大堤，在法治护航之下岁岁安澜。

一部规章，三次打磨；一段岁月，初心不改。大河奔流不息，法治的年轮仍在生长。（张璇）