行政处罚法新修订内容理解与适用工作指引

行政处罚法新修订内容理解与适用

工作指引

       新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“新法”）是习近平法治思想的充分体现，对依法治河管河意义重大，对依法行政工作影响深远。为便于各级河务部门和水行政执法人员正确理解和适用新法中新修订的内容，保障新法及时、有效、准确实施，制定工作指引如下。

       一、全面认识行政处罚的定义和种类。新法第二条新增规定了行政处罚的定义，以展生产经营活动”“责令关闭”“限制从业”等五个新的行政处罚种类。省局将根据新法规定的行政“行为的惩戒性”作为是否属于行政处罚的实质标准。第九条在旧法“6+1”的基础上，新增了“通报批评”“降低资质等级”“限制开处罚定义、种类及其在行政管理领域中的具体表现，梳理明确各级河务部门实施的行政处罚及其依据。没有法律、法规、规章依据的，不得实施；有法律、法规、规章依据的，在新法施行后，严格按照新法的规定实施。

       二、正确把握行政处罚设定权限。根据新法规定的行政处罚种类和设定权限，地方性法规除可以设定警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、暂扣许可证件、吊销许可证件（营业执照除外）、责令停产停业外，还可以设定通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等行政处罚；地方政府规章除可以设定警告、一定数额的罚款外，还可以设定通报批评的行政处罚。各市河务（管理）局在提供地方性法规和政府规章的制定、修改意见时，应当严格按照新法和立法法规定，根据违法行为的特点、性质、情节和后果，设定合适种类和幅度的行政处罚。

       三、规范实施行政处罚的授权主体与委托条件。新法地十九条、第二十条对授权和委托实施行政处罚的形式和条件作了进一步规定。流域管理机构不属于“行政机关”，属于法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依据本法适用“行政机关”的规定在法定授权范围内依法行使行政处罚，但是不得按照新法第十一条的规定实施委托实施行政处罚。

         四、依法确定行政处罚管辖机关。新法第二十二条、第二十五条对行政处罚的管辖制度作了适当调整。除法律、行政法规、部门规章另有规定外，行政处罚由违法行为发生地行政机关管辖，除法律、行政法规另有规定的，由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。两个以上行政机关都有管辖权的，按照“谁先立案谁管辖”原则，由最先立案的行政机关管辖。目前，我局河口、垦利、利津在行政区域与执法管理区域上存在交叉，按照现有政策规定进行管理，与当前行政处罚法的规定有一定出入，需要做好进一步研究。

       五、加强行政处罚工作协助。新法第二十六条新增规定了行政处罚的协助程序。各级河务部门因实施行政处罚需要有关机关协助开展调查取证等工作的，可以向有关环保、自然资源等行政机关提出行政执法协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，被请求机关应当依法予以协助，不得推诿或者拖延。被请求机关不积极协助，情节严重或者造成不良后果的，依法追究有关责任。各级河务部门应当根据日常工作需要，与同级其它行政机关建立健全行政处罚协作机制，不断提高行政处罚实施效率。

       六、严格落实行刑衔接制度。新法第二十七条进一步完善了行政处罚案件行刑衔接制度。各级河务部门发现违法行为涉嫌犯罪的，应当按照新法和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等规定，及时将案件移送司法机关处理。对于司法机关移送的、依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的案件，各级河务部门应当依法及时作出处理。各级河务部门应当与司法机关加强协调配合，借助“三项机制”，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收工作衔接，完善案件处理信息通报机制。

       七、依法没收当事人违法所得。新法第二十八条将没收 违法所得普遍适用于当事人有违法所得的违法行为。当事人有违法所得，依法应当退赔有关单位或者个人的，应当如数予以退赔，无需退赔或者退赔之后有剩余的，应当依照新法规定予以没收。除法律、行政法规、部门规章另有规定外，违法所得应当按照当事人实施违法行为所取得的款项计算。在违法所得的数额上，以违法行为直接获得的收入（并不需要扣除成本）扣除当事人已经缴纳的税费，作为违法所得的数额较为适宜。

       八、“择一重处”给予罚款处罚。新法第二十九条对同一个违法行为违反多个法律规范的情形，新增规定了“择一重处”给予罚款的处理原则。同一个违法行为违反的多个法律规范（如《水法》《防洪法》）均规定应当给予罚款处罚的，应当依照罚款数额较高的法律规范给予罚款处罚。同一个违法行为违反的多个法律规范除规定应当给予罚款处罚外，还规定应当给予其他种类处罚的，除给予罚款处罚外，还应当依照有关法律规范的规定，给予相应种类的处罚。

       九、正确实施行政处罚自由裁量。新法第三十条至第三 十四条对行政处罚自由裁量制度作了适当调整，增加了“首违不罚”“没有过错不罚”等不予行政处罚的法定适用情形。各级河务部门要按照新法规定，结合省局制定的《山东黄河水行政处罚自由裁量权基准》与免罚、减罚清单，认真区分应当或者可以不予行政处罚、从轻或者减轻行政处罚的对象和情形，要按照本条规定在满足全部条件的前提下方可适用不予处罚。

       十、及时查处特殊领域违法行为。新法第三十六条将涉 及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为追责期限延长至五年。对于涉及公民生命健康安全的侵占破坏防洪工程、违法建设项目、非法采砂等严重影响防洪且产生危害后果的水事违法行为，同样适用延长五年的追责期限。

       十一、落实行政处罚公示制度。新法吸收了行政执法“三项制度”的有关要求，在第三十九条、第四十八条分别规定了公示行政处罚信息、公开行政处罚决定的义务。各级河务部门要按照“谁处罚谁公示”的原则，将行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息予以公示，接受社会公众的监督。对具有一定社会影响的行政处罚决定，行政机关应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》等规定及时主动向社会公开。需要注意的事，与“三项制度”要求有所不同，行政处罚法不全部公开，一方面是行政处罚信息有特殊性，需要适用具体执法领域的公开要求，特别是涉及一些敏感信息或者当事人是未成年等的，需要保护当事人合法权益；另一方面，《政府信息公开条例》规定的行政处罚信息公开的范围为“具有一定社会影响的行政处罚决定”。

       十二、加强执法人员资格管理。新法第四十二条、第五十五条、第七十六条强化了执法人员资格和证件管理要求。实施行政处罚，应当由具有行政执法资格的执法人员实施，与旧法简易程序可以一人执法不同，新法规定除法律另有规定外，实施行政处罚的执法人员不得少于两人。根据司法部《关于做好全国统一行政执法证件标准样式实施工作的通知》要求，下一步水利系统将换发新证，样式标准全国统一。

       十三、依法收集行政处罚证据。新法第四十六条明确了 行政处罚证据的种类和收集要求。新规定之前，在实践中，行政机关作出行政处罚依据证据的种类主要是依照《行政诉讼法》及具体行政执法领域法律法规规章的规定，本条予以借鉴并强调了“非法证据排除规则”，证据必须以合法手段取得，并经查证属实，否则不得作为认定案件事实的根据。 

       十四、落实行政处罚全过程记录制度。新法吸收了行政执法“三项制度”的有关要求，在第四十七条新增规定了行政处罚全过程记录制度。行政处罚全过程记录对案卷评查、执法监督、评议考核、舆情应对、行政决策和健全社会信用体系等工作均具有积极作用。各级河务部门要积极完善文字记录、规范音像记录、严格记录归档、发挥记录作用，做到执法全过程留痕和可回溯管理。

       十五、严格遵守行政处罚保密规定。新法第五十条明确 了行政处罚的保密要求。各级河务部门及其工作人员应当严格遵守新法和国家秘密、商业秘密、个人隐私、个人信息保护相关法律规定，对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密、商业秘密、个人隐私，应当依法予以保密。组织行政处罚听证，应当按照第六十四条的要求，对行政处罚事项是否存在涉密因素进行研究，发现存在依法应当予以保密情形的，不得公开举行听证。

       十六、规范作出当场行政处罚决定。新法第五十一条提高了可以当场作出行政处罚决定的罚款数额标准，第五十二条进一步规范了当场作出行政处罚决定的程序要求。除法律另有规定外，执法人员在当事人违法事实确凿并有法定依据的情况下，可以当场对公民处以二百元以下罚款或者警告的行政处罚，对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚。

       十七、及时立案查处违法行为。新法第六十条首次对行政处罚决定的作出期限进行规定。在本法修订之前，我国法律层面仅有《治安管理处罚法》规定了治安处罚的作出期限。要准确理解期限的起算点、期限的时长、期限的延长、期限的终结点以及行政处罚期限的后果，即超期作出行政处罚决定的效力。案件的受理与立案之日不同；法律、法规、规章另有规定的，从其规定；对于不能掌握的期限如鉴定、检测等期限应当加以排除，对于能掌握的如听证、调解等期限应当计入办案期限。

       十八、履行行政处罚集体讨论程序。新法第五十七条不 再以“给予较重的行政处罚”作为集体讨论的条件。对情节复杂或者重大的违法行为，无论是否给予较重的行政处罚，均应提请本单位负责人集体讨论。集体讨论行政处罚案件，应当在依法履行行政处罚告知、听证程序之后、作出行政处罚决定之前进行，参加集体讨论的负责人不得少于2名。

       十九、落实重大处罚决定法制审核制度。新法吸收了行政执法“三项制度”的有关要求，在第五十八条明确规定了四种情形下的处罚决定法制审核制度。各级河务部门要明确具体负责本单位重大执法决定法制审核的工作机构，确保法制审核工作有机构承担、有专人负责。要充分发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的作用，特别是针对基层存在的法制审核专业人员数量不足、分布不均等问题，探索建立健全本区域本系统内法律顾问、公职律师统筹调用机制，实现法律专业人才资源共享。初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，在2018年1月1日之前，已经在各级河务部门从事法制审核的人员，法律未规定应当取得法律职业资格，可以继续从事，即“老人老办法”。 

       二十、规范实施电子送达程序。新法第六十一条新增规 定了行政处罚决定书电子送达制度。各级河务部门在采用传真、电子邮件等电子方式送达行政处罚决定书的，应当事先征得当事人同意，并由当事人在送达地址确认书中予以确认。当事人不同意采用电子方式送达的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的其他方式进行送达。采用电子方式送达的送达日期为传真、电子邮件等到达当事人特定系统的日期。

       二十一、依法保障当事人听证权利。新法第六十三条、第六十四条、第六十五条对行政处罚听证的适用情形、实施程序、笔录效力等作了重要调整。除作出较大数额罚款、吊销许可证件、责令停产停业等处罚决定应当告知当事人有要求听证的权利外，行政机关拟作出没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令关闭、限制从业或者其他较重的行政处罚，或者存在法律、法规、规章规定的其他情形的，也应当告知当事人有要求听证的权利。当事人可以在告知后的五日内提出听证要求，旧法此处期限规定为三日。同时明确了听证笔录是作出行政处罚决定的依据。

       二十三、规范实施当场收缴罚款行为。新法第六十八条提高了执法人员可以当场收缴罚款的数额标准，第七十条进一步规范了当场收缴罚款的票据使用要求。根据新法规定，可以当场收缴罚款的情况有两种：一种无需当事人提出即可当场收缴罚款，包括对当事人当场处以一百元以下罚款的情形，以及当场处以罚款（公民二百元以下，企业或者其他组织三千元以下）且不当场收缴事后难以执行的情形。另一种需当事人提出当场收缴罚款。由于罚款决定在边远、水上或者交通不便地区作出，当事人到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款确有困难，提出当场缴纳罚款的，各级河务部门及其执法人员可以当场收缴罚款。当场收缴罚款，应当向当事人出具国务院财政部门或者省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一制发的专用票据，否则当事人有权拒绝缴纳罚款。

       二十四、严禁罚没收入与考核考评挂钩。新法第七十四条新增规定罚没财物不得与行政机关考核、考评直接或者变相挂钩。任何单位和个人不得将罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，同作出上述行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。除依法应当退还、退赔的外，财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项。

       二十五、严格遵守行政处罚法定期限。新法第八十五条对 不同法条规定的期限明确了工作日（二日、三日、五日、七日）与自然日（十五日、九十日）的区分。各级河务部门要正确理解新法规定的期限及其起止时间，积极履行当场收缴罚款上交（二日）、行政处罚决定信息撤回（三日）、先行登记保存(七日）、作出行政处罚决定（九十日）、送达行政处罚决定（七日）等义务，依法告知当事人申请听证的期限（五日）、听证时间地点（七日）和缴纳罚款义务（十五日）。