深化黄河流域法治协同 为实施黄河国家战略保驾护航

[摘要]流域法治协同，是深化流域统一管理、促进区域法治协调发展的一项创新举措。黄河流域法治协同以立法法、黄河保护法为依据，立足流域的系统性,在多领域进行实践而呈现出多样性。针对流域法治协同尚未形成广泛共识、配套制度供给不足、协同机制有待完善、流域法治水平不均衡等问题，建议在加强政策引导的基础上，广泛吸收流域内不同主体的法治需求，强化流域统一管理，增强法治协同的认同感，切实将全面依法治国贯穿于流域内科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各环节、全过程，为“让黄河成为造福人民的幸福河”保驾护航。

[关键词]黄河流域；法治协同；黄河保护法；立法；执法；司法；普法

黄河是中华民族的母亲河，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。2023年4月1日《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称“黄河保护法”）施行，标志着黄河“共同抓好大保护，协同推进大治理”迈入有法可依的崭新阶段，为在法治轨道上推进黄河流域生态保护和高质量发展提供了有力保障。

1流域法治协同的基本内涵及特征

1.1流域法治协同的基本内涵

流域法治协同，是指在流域管理范围内，为了解决流域治理难题、推动流域高质量发展，全流域或者在流域的一定区域范围内，相关法治主体为实现共同法治目标，在立法、执法、普法、司法等领域协作配合，制定并执行相对统一的法制规范，健全全方位的监管机制，开展全覆盖的法治宣传教育、高质高效的司法服务，从而达到和谐有序的法治发展模式，为流域管理在法治轨道上健康发展营造良好的法治环境。

1.2流域法治协同的特征

1.2.1要基于流域的系统性

习近平总书记强调“黄河生态系统是一个有机整体”“治理黄河，重在保护，要在治理”“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协作配合”“要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理”。系统性作为黄河流域鲜明特征之一，决定了流域法治建设必须尊重这一规律，强化以流域为单元，站在全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度上，一体谋划流域保护治理法治全局。同时，充分考虑流域内主要矛盾和次要矛盾之间的关系，充分考虑不同行政区域之间的差异性及同一行政区域内多问题的交织与重叠，切实将流域法治建设与黄河的特点和实际紧密结合。

1.2.2法治协同要具有合法性

今年3月修改后的立法法第83条明确提出“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制”。黄河保护法第6条提出“黄河流域相关地方根据需要在地方性法规和地方政府规章制定、规划编制、监督执法等方面加强协作，协同推进黄河流域生态保护和高质量发展”。这就意味着，黄河流域法治协同在法律层面有了更为明确的法制依据，具有可行性和正当性。

1.2.3法治协同可呈现多领域、多样性

黄河体弱多病，水患频繁，洪水风险依然是流域的最大威胁，流域生态环境脆弱，水资源保障形势严峻，流域发展质量有待提高，据此，黄河保护法从多要素、细流程、分责任的角度，在规划与管控、生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、促进高质量发展、黄河文化保护传承弘扬等诸多相互关联、互相影响的维度对加强黄河流域生态环境保护予以规范，这也是今后黄河流域法治协同的方向和目标所在。

2黄河流域法治协同的实践经验

黄河保护法第105条规定，“国家加强黄河流域司法保障建设，组织开展黄河流域司法协作，推进行政执法机关与司法机关协同配合，鼓励有关单位为黄河流域生态环境保护提供法律服务”。黄河保护法施行以来，黄河流域九省区认真贯彻落实习近平法治思想和习近平生态文明思想，为黄河流域生态保护和高质量发展做了大量积极贡献。作为黄河入海处，山东省在“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大事业中大胆创新、主动担当，大力推动流域立法、执法、司法、普法多领域法治协作，为黄河流域法治建设提供了“齐鲁样板”。

2.1协同立法取得重大突破

协同立法是一种新的立法形式，通过协同立法在一定范围内建立共同遵守的制度和规则，有利于打破空间距离和行政壁垒，破解发展中的共性难题，满足共性需求，对于发挥法治的最大效益、促进流域或区域协调发展具有积极意义。山东省在黄河流域生态资源和环境保护领域，充分运用协同立法这一新型的法治工具，做了诸多尝试。如2023年1月10日，在山东省十三届人大常委会第四十一次会议上，山东省沿黄九市制定的《菏泽市黄河水资源节约集约利用促进条例》《济宁市节约谁用条例》《泰安市水资源保护管理条例》等9件黄河水资源保护与节约集约利用法规，获集中批准，这是山东省服务黄河国家战略协同立法的一次重大突破。此外，在省级层面还先后出台了《山东省东平湖保护条例》《山东省节约用水条例》《山东省黄河三角洲生态保护条例》等地方性法规，均为完善黄河保护法配套法规，保护黄河流域生态环境产生了深远影响。

2.2协同执法机制逐步健全

山东省牢牢把握“治理黄河，重在保护，要在治理”的要求，着力加强执法保障，围绕黄河流域生态保护与修复，在自然资源、生态环境、河道管理等多领域建立了省际、设区的市、县（区）和部门间多层次的联合联动执法机制，有力打击了违法犯罪行为。如在黄河河道管理方面，山东黄河河务局与河南黄河河务局联合印发了黄河省际界河河段河道管理联防联控机制建设指导意见，定期对省际交叉河段内的防洪工程、建设项目及河道内水事违法行为易发河段开展联合巡查，联合对许可事项进行监管，定期会商，协调处置突发应急事件，有效化解了省际交叉河段内存在的重点难点问题；该局还先后联合山东省公安厅建立了“黄河河道生态环境保护执法联勤联动机制”、与山东省河长办建立了“黄河流域河湖监管长效保护机制”，2019年以来共开展联合专项执法行动99次，实现整改销号河湖“四乱”问题1500余项，拆除、整治违法建筑面积91万余平方米，复绿面积近10万平方米。

2.3全流域学习贯彻落实黄河保护法成为普遍共识

黄河保护法出台后，山东省委依法治省办、山东省司法厅及时印发通知，在全省范围内部署开展黄河保护法学习宣传，各地积极响应，将黄河法治宣传教育纳入“八五”普法规划，深入开展沿黄普法活动，建设黄河法治文化基地，打造黄河法治文化品牌。围绕保护母亲河、服务流域民生，打造了“法治润黄河”“沿着黄河去普法”“沿着黄河去阻泳”“双强聊法”等系列法治品牌；建设了鄄城黄河画卷、东阿黄河法治基地、德州黄河法治广场、济阳法治公园等覆盖黄河两岸的沉浸式法治体验场。据悉，该省还致力于为人民群众提供更优质法律服务，深化法治乡村建设，培育群众身边的法治人才，在每个村至少培育1名“法治带头人”、3名“法律明白人”，3万余名“法治带头人”“法律明白人”成为活跃在黄河流域重要的法治力量,有力推动全社会形成深入学习黄河保护法、积极参与黄河治理、共同保护母亲河的法治意识和生态文明理念。

2.4司法保障力度全面增强

基于保护黄河流域生态环境目标，山东省不断加强司法保障，完善审判机制，加大巡回审判力度，推进生态环境和资源保护公益诉讼。如2021年，山东黄河河务局先后联合山东省高级人民法院建立了黄河流域生态保护与高质量发展司法保障机制，与山东省检察院联合印发《关于加强协作配合共同推动黄河流域生态保护和高质量发展的意见》；今年3月，该局与山东省公安厅、山东省检察院、山东省高级人民法院共同建立了山东黄河生态环境资源保护行政执法与刑事司法联勤联动协作机制，并在东营市、德州市齐河县完成了“行政执法圈”“司法协作圈”试点工作。截至目前 ，山东省沿黄共设立巡回法庭、检察工作室、司法修复基地70处，巡回法庭调解、审判案件55起，为年司法护航生态提供了可行方案。

3流域法治协同的问题分析

尽管黄河流域在法治协同方面取得了丰硕成果，积累了大量经验 ，但毋庸讳言，在具体的法治实践中也存在一些问题。

3.1法治协同尚未达成深度共识

治理目标的一致性是法治协同的基础和前提。黄河保护法中的黄河流域，涵盖黄河干流、支流和湖泊集水区域所涉及的9省72市439个县级行政区域共132万平方千米。同时，针对用水还扩充到流域外供水区的相关县级行政区域，包括甘肃、内蒙古、山西、河南、山东的其他黄河供水区的县级行政区。行政区域之广、流域内现存矛盾之复杂，导致不同法治主体的目标呈现出多样性，从而导致法治协同难度加大。虽然，黄河保护法明确提出“国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，全面指导、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作”，但是在该机制尚未建立的情况下，解决跨区域、跨行业、跨部门的壁垒问题，建立更为完善的法治联系，还需作出更大努力。

3.2配套制度供给不足

经了解，黄河保护法在一定程度上存在“落地难”的问题，原因是多方面的，最重要的原因是黄河保护法实施的时间尚短，配套制度还不完善，导致“制度乏力”。如在黄河滩区管理方面，山东省地处黄河下游，滩区面积1670平方公里平方米，由于历史原因，各种功能区交叉重合，耕地、林地存量较大，种植高秆农作物、林木，修建大棚和生产堤等对防洪安全产生不利影响。虽然，黄河保护法第66条对新规划城镇建设用地、新划定永久基本农田、新开垦荒地、新建生产堤等事宜作出了规定，但是滩区管理的配套制度不完善，滩区管理面临着产业发展不明确、历史遗留问题难处理、发展与防洪难协调等问题，导致滩区后续发展动力不足，河道主管机关执法监督难度大问题，而地方性规范、规章及规范性文件对相关事宜规定上不明确，从而影响了黄河保护法的贯彻实施。

3.3法治协同机制有待健全完善

为了促进黄河流域生态保护，区域间、部门间在立法、执法、司法和普法方面建立了多种协作机制，但是由于缺乏统领性的指导意见，法治实践中协作单位主动性不强、参与度不高、约束力不足，尤其是在执法协作中存在案件线索移交共享不及时、联动反应慢、责任推诿等问题，严重影响了协作机制能效发挥。

3.4流域法治水平仍不平衡

在全面推进依法治国大背景下，黄河流域法治水平得到显著提升，但是法治发展不充分、不平衡的问题依旧存在。在横向上，立法问题导向不明确，甚至存在为了立法而立法、立法针对性不强、立法技术不严谨等问题；执法上有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在；司法不规范、不严格、不透明现象较为突出；传统普法水平也难以满足法治水平的需要。在纵向上，受地区间经济、文化、历史等因素的影响，地区间依法行政的能力和水平、老百姓对法治的认同度均存在差异，从而影响了法治协同的力度。

4加强黄河流域法治协同的启示与建议

党的二十大报告明确指出，全面依法治国，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。尽管法治协同在一定程度上受政策引导较为明显，但是法治协同必须是建立在对“法”全方位的共识性认识上。推进黄河流域法治协同既需要国家在政策上予以引导，更需要运用法治思维和法治方式，将全面依法治国贯穿于科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各个环节、全过程。

4.1增强法治协同的认同感

法治协同只有在实际管理中获得认同，才能更好发挥价值引领作用，有效指导流域管理事宜。建议相关主体要坚持中国共产党的领导，切实将党的决策部署按照法定程序转为国家意志和人民群众的行动自觉。在黄河流域管理中，国家应尽快组织建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，组织跨区域、跨部门开展广泛交流，推动立法机关、行政机关、司法机关深度协作，全面增强对法治协同的认同感。

4.2要立足人民群众的法治需求

法治协同要高度关注自上而下与自下而上的良性互动。立法上，更加注重精细化，坚持开门立法、民主立法，逐步拓宽社会各方参与立法的新途径，广泛听取社情民情、人大代表、政协委员和专家意见，法规规章及规范性文件出台后，起草部门要敢于面对质疑，定期开展效果评估，保证精准实施，切实增强立法项目的可操作性和可执行新；执法上，行政部门要勇于实践、总结提炼执法过程中的典型经验和好的做法，善于捕捉群众智慧和闪光点，切实依法行政过程中回应群众的法治需求，推动政策实施于民、反哺于民。

4.3强化流域统一管理

实现黄河流域法治协同，促进黄河流域生态保护和高质量发展目标，应当强化流域统一规划、统一治理，统一调度，统一管理，既要明确不同主体之间的共性需求，又要兼顾其个性需要，协调配合、联防联治、共同保护治理的问题，尤其是要充分发挥黄河流域管理机构的水行政监督管理职责和黄河流域生态环境监督管理机构的生态环境监督管理职责，一体提升流域水利和生态环境管理能力和水平。

4.4加大法治宣传教育力度

法律的生命力在于实施，法律法规只有为人民群众了解和掌握，才能得到有效贯彻实施，才能产生强大的法治力量。流域各地各部门要增强对普法工作重要性的认同，进一步健全党委领导、政府主导、人大监督、政协支持、各部门各负其责、社会广泛参与、人民群众为主体的法治宣传教育领导体制和工作机制；积极回应人民群众对法普法工作的新需求、新期待，在沿黄社会大力弘扬法治精神，繁荣社会主义法治文化，推动基层法治实践，培育尊法学法守法用法的社会风尚，为黄河保护法等法律法规正确实施创造良好舆论环境。

综上所述，我们认为，深化黄河流域法治协同，当务之急是国家尽快建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，增强黄河流域法治协同共识，强化黄河流域统一管理，在立法、执法、司法、普法领域开展深度协作，为黄河流域生态保护和高质量发展营造良好法治环境。（刘寒寒  张博  张蕾  袁春阳）  

参考文献：

[1]姚文广.《黄河保护法》立法必要性研究_防洪,2022－01－01.

[2]邱佛梅.《粤港澳大湾区法治建设的协同困境与路径》,2022－03－03.